防范化解系统性风险是中央提出的现阶段一项重要攻关任务，事关经济社会高质量发展特别是安全稳定发展和可持续发展。防范化解地方政府债务风险特别是地方政府隐性债务风险是防范化解系统性风险的一项重点工作。政府投资项目特别是非经营性项目是引发地方政府不规范投融资行为乃至违法违规融资的重要起因，也是导致新增地方政府（隐性）债务的主要源头。
为更好地从源头上防范地方政府债务风险，各地区要坚持系统观念，坚持问题导向，实施“堵疏结合”，在加强政府债务监管和违法违规融资行为进行问责追责的同时，严格依据《政府投资条例》（以下简称《条例》）和预算法等法律法规，明确政府投资边界范围，论证基础设施和公共服务项目政府投资的必要性，加强项目投融资管理，合理构筑涵盖项目实施全过程的防止政府违法违规融资、防范政府（隐性）债务风险的防火墙，以强有力的制度建设从源头上防范化解政府债务风险。
合理界定和调整政府投资边界范围
贯彻落实使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的基本要求，充分发挥有为政府和有效市场的合力，政府投资要以“弥补市场失灵”为基本定位，在补短板、强弱项和惠民生中更好发挥重要作用。
政府要积极有所作为，拓展有效投资空间，更好地发挥投资对优化供给结构的关键作用；也要努力做到有所不为，合理确定政府投资的边界范围，从源头上有效减轻政府投资的负担。尤其是切实防止地方政府投资“大包大揽”，积极为市场主体特别是民间资本创造或让渡更多的投资机会，激发调动市场主体的投资内生动力。
按照《条例》要求，现阶段政府投资应当主要聚焦市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、社会管理、国家安全等公共领域，且以非经营性项目为主；实施确有必要建设但投资回报机制不健全、投资回报水平较低、难以吸引社会投资者参与的经营性项目或准经营性项目，审慎投资市场机制较为健全、投资回报水平较合理且社会投资者特别是民间资本愿意投资参与的经营性项目，避免“挤出”社会资本的投资机会。
在有效约束地方政府投资范围的同时，为防止市县级政府投资能力和财政承受能力“超载”，从源头上防范地方财政风险，使市县级政府投资规模与经济发展阶段和综合财力相匹配，建议合理划分地方各级政府投资审批权限，适度收紧市县特别是县级政府的投资审批权限，具体投资审批权限划分可由各省级政府自行决定。
全面加强政府投资项目可行性研究
项目可行性研究是投资决策的基本依据，加强项目可行性研究是提高投资决策科学化水平、实现高质量投资发展的基础支撑。各地区要高度重视项目可行性研究的重要作用，全面加强基础设施和公共服务项目可行性研究，完善项目可行性研究论证方法，在项目可行性研究中深入论证项目的需求和建设的必要性，确保项目具有较好的经济、社会、生态或安全等效益，确保项目真正属于有效投资范畴，能够在供给侧发挥扩大有效供给、优化供给结构的重要作用。
要坚持系统观念，坚持全生命周期管理理念，贯彻落实基础设施和公共服务领域投资“先建机制、后建项目”的原则要求，统筹项目建设的必要性、可行性、收益性和风险性，建立健全项目投融资机制、建设和运营管理机制以及价格机制。
对于确有必要投资建设的公共项目，要加强可行性和可融资性研究，开展商业模式研究创新，强化财务效益和风险分析，完善价格形成和调整机制，健全投资回报机制，充分论证政府投资的必要性，尽可能降低项目建设对政府投资的依赖。对于确有必要由政府投资或财政性资金支持的项目，进一步分析项目建设和运营所需的政府投资包括预算内投资和政府债券等资金来源，审慎论证项目建设和运营等全过程的政府财政承受能力，采用适当的政府投资方式如直接投资、资本金注入或投资补助等，恰当运用传统公建公营模式、政府和社会资本合作（PPP）模式和企业自主投资模式。在此基础上，研究确定代建制、全过程工程咨询服务、工程总承包模式等项目建设管理模式，以及运营管理机制、全过程风险管理机制等体制机制，明确项目必要的政府资源和政策保障措施，从而为项目投资建设、安全稳定运营、债务偿还以及可持续发挥预期效益提供强有力的制度保障。
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严格落实政府投资项目的资金来源
各级政府投资主管部门等项目审批机关要充分认识落实项目建设资金对于从源头上防范新增政府（隐性）债务风险的重要性，在投资决策审批环节对项目建设资金来源和落实情况严格把关，并明确要求项目申报部门或建设单位提交政府投资等各类建设资金来源落实的证明材料。
其中，政府投资资金来源于本级政府财政预算即一般公共预算和政府性基金预算的，应当纳入中期财政规划乃至年度财政预算，并在项目申报材料中附上财政部门纳入财政规划或年度预算的说明文件；来源于申报发行地方政府债券即一般债券和专项债券的，应当提交项目符合地方政府债券发行和使用政策的说明材料以及政府债券申报进展情况；来源于上级政府预算内投资或预算内专项资金的，应当提交符合上级政府预算内投资或预算内专项资金政策的说明材料，以及项目资金申报进展情况。对于项目建设所需的债务融资来源，要在项目申报材料中附上银行贷款意向函包括贷款条件和信用结构安排；发行项目收益债券、重点产业专项债券等信用债券的，要附上债券发行基本方案及进展情况。
强化政府投资年度计划的约束作用
按照《条例》要求，所有拟使用政府投资资金的项目包括本年度拟新开工项目和续建项目，无论政府投资项目还是企业投资项目，无论其政府投资资金来源于一般公共预算、政府性基金预算或是发行政府债券，均应当申报纳入统一的政府投资年度计划。
各地方政府投资主管部门要按照“必保竣工项目、力保在建项目、适度安排新开工项目”的基本原则，依据项目建设的轻重缓急，会同财政部门和相关行业主管部门合理确定政府投资的年度总规模及行业领域等，使之与年度财政收支状况相匹配，并确保各个项目建设所需政府投资资金与年度财政预算相衔接。
财政部门要按照年度财政预算及时、足额拨付各个项目的政府投资资金，确保项目建设资金不留缺口。对于在建设实施过程中出现超额的政府投资项目，要严格审查超额的原因，确属国家规划政策调整、价格上涨、自然条件变化等客观原因导致的，超额资金应当申报纳入调整后的政府投资年度计划和财政预算；其他原因导致的，不予以调整概算和纳入年度投资计划，并追究项目建设单位主要负责人和主要经办人员的相关责任。
严防政府投资项目违法违规融资
严格执行项目基本建设程序，除应急抢险项目外，没有申报纳入政府投资年度计划并落实各项建设资金的政府投资项目，不得擅自开工建设。政府投资项目不得由建筑施工企业垫资承包建设，不得由建筑施工企业采取“融资+施工总承包”模式建设实施；鼓励政府投资项目采取“工程总承包+运营”模式建设实施，在项目建设单位与工程总承包商协商一致的前提下可以将部分工程款延迟到项目竣工后一定期限内支付，但项目建设期全部建设资金应当足额落实到位，不留资金缺口。
规范政府投资行为，政府投资项目（包括政府投资参股PPP项目）的政府方不得对其他专业化的社会资本和金融资本等社会投资者承诺明股实债、固定投资回报、远期股权回购以及保本保息和承担投资本金损失等安排，不得要求政府出资人代表（通常为融资平台公司等公益类国有企业）代替政府投资注入项目资本金。违反上述要求并导致新增地方政府隐性债务的，应当按照《条例》、PPP制度政策等相关规定，严格追究或倒查项目建设单位或项目实施机构主要负责人和主要经办人的相关责任。
值得一提的是，政府投资项目特别是非经营性项目采取政府投融资平台公司融资代建模式建设实施，属于典型的投融资平台公司承担政府融资职能的做法，是政府违法违规融资行为，并直接导致新增地方政府隐性债务；反过来，投融资平台公司等公益类国有企业投资项目筹借债务资金，属于国有企业作为市场主体的自主行为，不构成政府债务或隐性债务，相应的债务风险在法律上应当由国有企业自行承担，与地方政府及其有关部门无关，地方政府仅以其对国有企业认缴的投资额承担有限责任。
总之，筑牢基础设施和公共服务领域投资的防火墙，有助于从源头上为地方政府投资减负，并有效防控地方政府财政风险特别是防范新增政府隐性债务风险。
来源：中国财经报
发布于 2024-04-10 11:39:26 回复